不是“碳关税”：欧盟碳边境调节机制（CBAM）解读 | 零碳实验室

当地时间4月25日上午（欧洲卢森堡时间），欧盟理事会投票通过了碳边境调节机制（CBAM）。

欧盟理事会的投票通过意味着，在经过近两年的多方谈判后，碳边境调节机制（CBAM）走完了整个立法程序，正式通过。

碳边境调节机制（carbon border adjustment mechanism，简称CBAM）将于2023年10月启动、2026年正式实施，2034年全面运行（2023年10月1日至2025年12月31日为过渡期，首批纳入的行业包括水泥、钢铁、电力、铝和化肥，在此期间，这些行业仅需要履行报告义务，即每年需提交进口产品隐含的碳排放数据，而不需要为此缴纳费用。）——同期，欧盟碳市场（EU ETS）也逐步削减免费配额计划，且覆盖的行业温室气体排放到2030年应相比2005年减少62%。

此外，同期通过的EU ETS改革方案，欧盟计划在2027年开启针对道路交通和建筑部门“独立的新碳市场（EU ETS II）”，通过“独立定价”的方式，扩大欧盟碳市场覆盖范围。EU ETS II启动后，将采用拍卖方式有偿分配配额，并将所得收益注入“欧盟社会气候基金（SCF）”，以支持那些容易受到道路交通或建筑碳定价影响的小微企业和中低收入人群。

本文将重点解读CBAM是什么，中国企业该怎么做。

上篇：保持战略定力，避免过度解读

1.碳关税？——关于CBAM的典型的误读

欧盟于2019年出台了《欧洲绿色协议》，CBAM作为其中组成部分，旨在推动碳市场（EU ETS）改革，消除相关方对逐步收紧免费配额数量的反对意见，以加强对欧盟企业的碳排放限制、提升欧盟在全球气候治理体系中的领导力和话语权。

CBAM要求进口商品按照欧洲碳市场价格购买CBAM证书，这也是被称为“征收碳关税”的主要原因。该机制旨在弥补其原产国的碳价与欧盟碳排放交易体系中的碳价之间的差异以防止因将这些商品纳入欧盟碳市场而削弱欧盟电力、钢铁、电解铝等行业的竞争力，避免“碳泄漏”的情况发生。2023年以来，市场对于CBAM方案生效后取消免费配额的预期，已经支撑了欧盟碳市场价格上涨，截至3月已经涨至超过100欧元/吨。

尽管具有单边贸易措施的特征，但CBAM实质上是欧盟碳市场的一项配套举措，应围绕欧盟碳市场（EU ETS）评估其效果，关注EU ETS覆盖行业、配额分配规则的变动。根据法案正文对该机制的定义，欧盟主张CBAM是一种碳排放管制政策，可将进口产品置于欧盟碳市场相同的价格环境，而非“关税”。

因此，对于已经被纳入欧盟碳市场的生产活动（例如钢铁冶炼、电解铝），产品进入欧盟市场时，一定会纳入CBAM申报范围。同样，未纳入欧盟碳市场的行业（例如，汽车制造、太阳能光伏板）则不会纳入申报范围。

CBAM的影响范围和工作原理

覆盖行业：CBAM适用于它国出口至欧盟的产品，且与EU ETS覆盖行业有重叠的范围，包括电力、钢铁、水泥、化肥、铝和氢六个行业。

证书定价：对于上述行业，欧盟进口商需要申报相关产品的碳排放量，并按照EU ETS价格为进口产品的碳排放购买CBAM证书。

减免措施：如果进口国的碳定价水平与欧盟相当，或欧盟对覆盖行业提供了能源补贴，则CBAM将给予相应的减免。

2.准确理解CBAM定义，同时关注其他“绿色壁垒”

首先，CBAM要求申报产品的碳排放量，但限于相关行业的生产加工过程，不涉及上下游，也并非“全生命周期碳足迹”。以钢铁制品为例，CBAM仅适用于钢铁冶炼初级产品的生产过程，不涉及上游铁矿石开采或下游制成品加工过程的碳排放。中国出口欧洲的一般商品，包括新能源汽车、光伏组件等均不在CBAM直接申报和管制范围。

CBAM并非是唯一与产品碳足迹有关的管制办法，应全面关注欧洲相关法规的进展。例如，欧盟在2022年通过了新版《欧盟电池法规》（替代2006年版），其中针对储能电池和新能源车电池将设立“电池护照”，对电池的碳足迹、再生原材料比例、产品标识、电池健康状况与寿命信息、回收和再利用特性等做出了严格规定。此外，CBAM法案中提出“循环经济行动计划”，未来欧盟将设立专门的光伏产品绿色门槛，考虑包括一般环境足迹、碳足迹、产品耐用性、可维护与可回收性等指标。欧盟还在推动针对热泵和氢电解槽等中国具有优势的技术产品设立准入要求，甚至考虑对产品在欧洲制造的比例提出要求。不同于CBAM，以上法规均为“绿色准入门槛”，直接决定产品是否允许进口，而非按照碳排放定价。

3.减碳依靠自身高质量发展，不宜高估CBAM豁免机制

根据CBAM的豁免条款，若欧盟碳市场与中国碳市场的纳入范围相同且价格相当，则中国相关出口产品可以免受CBAM的影响。因此有观点认为，CBAM对中国碳市场在2026年前纳入钢铁和电解铝行业具有助推作用。虽然这种观点不无道理，但却忽略了关键点。

首先，欧盟与中国的气候治理体系存在根本的差异。欧盟并非主权国家，只有依靠欧盟立法设立碳市场，才能约束各成员国企业的碳排放。而中国采用“1+N”体系，尤其是在十四五规划和2030年前碳达峰实施方案中，为能源和工业部门提供了清晰的信号、明确的目标和有力的政策引导，并不依赖于碳市场这一单一工具。

其次，企业应对外部碳定价的根本在于坚持高质量发展之路。对于钢铁、有色企业，当前应加快低碳转型升级步伐，探索绿氢直接还原炼铁等工艺降低生产过程直接排放。此外，重视参与绿色电力交易，提升再生原料比例，实现低碳甚至近零碳排放，从根本上消除CBAM风险。根据国家能源局目标，预计2030年，各省可再生电力消纳比例将不低于40%（西南省份目前已经达到80%以上），这将支撑电炉炼钢、电解铝对可再生电力的需求（西南省份电解铝产品有望实现100%利用可再生电力）。

以钢铁行业为例，根据工信部、发改委、生态环境部三部委联合印发的《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》，该行业将加大研发投入，力争2025年突破氢冶金、低碳冶金、薄带铸轧、无头轧制等先进工艺技术，将电炉钢产量占粗钢总产量比例提升至15%以上，以确保行业2030年碳达峰，高端钢铁产品供应能力大幅增强。

最后，中国碳市场的目的、运行机制和价格均与欧盟碳市场存在显著差异（2022年全国碳市场碳配额交易加权平均价为55.3元/吨）。因此，应该谨慎评估CBAM直接豁免路径的作用，不应高估其影响。

下篇：用高质量发展化解风险，积极布局把握绿色机遇

1.正视风险，传统行业依靠“提质降碳”消除影响

2026年后，欧盟可能会对我国钢铁和铝产品征收CBAM费用，这可能会对我国的出口有一定影响。然而，大部分成本或由欧洲市场消化，因此对中欧贸易影响很有限。

首先，中国与欧盟之间没有电力贸易，而对欧盟出口的化肥、水泥、氢气规模非常小。因此CBAM主要影响到钢铁及铝行业的产品。

其次，直接影响有限。根据欧盟官方文件，2021年中国对欧盟出口的CBAM钢铁和铝产品分别占对欧盟总体出口规模的0.98%和0.21%，价值达56亿欧元。按照中国碳市场覆盖行业延续当前格局（仅包含火电行业，未纳入电解铝和钢铁冶炼），那么2026年后，钢铁和电解铝产品对欧盟出口将需要考虑碳边境调节税的影响。根据2023年欧盟碳市场价格（100欧元/吨）计算，钢铁和电解铝因CBAM产生的额外成本可达货值20%以上，约17亿欧元（按2021年出口规模计算）。

再次，依靠自主减碳可以显著降低影响。中国的钢铁和铝行业应通过改进生产工艺、减少碳排放量和提高产品附加值应对CBAM机制的影响。根据工信、发改委和生态环境部印发的“有色金属行业碳达峰实施方案”，到2030年，电解铝使用可再生能源比例应达到30%以上——电力占电解铝生产过程碳排放的70%，因此只需要电力脱碳就可以将CBAM的影响降低20%以上。从全国电力碳排放下降趋势看，预计2030年，中国电力排放水平将比2020年下降三分之一（根据国际能源署预测），这将普遍带动中国产品生产过程中的电力程脱碳。

最后，CBAM成本最终更可能由欧盟消费者承担。有研究认为CBAM带来的额外成本更可能被转嫁到欧盟接消费者身上，导致汽车板材等产品的售价可能会微幅上涨。而在通胀预期下，欧盟汽车市场也很容易通过涨价的方式来消化这些额外成本。（引自E3G和Sandbag，2021年）

2.辩证思考，清洁技术产业或迎来“绿色机遇”

长期来看，CBAM有望拉动中国光伏等新能源行业对投资和出口，同时中国也将提升对欧盟企业的投资吸引力。

首先，中国的新能源产品对欧盟出口规模较大，CBAM推高了欧盟碳排放配额价格，也将带动欧洲钢铁、化工等行业对光伏组件、氢电解槽和热泵设备的需求增加。考虑到欧洲推动新能源产业本土化制造等因素，或将带动中国企业在欧洲的清洁能源技术投资需求的增加。

除了CBAM，也应看到3月16日欧盟委员会发布的《净零工业法案》：

战略性净零技术包括：太阳能光伏发电和太阳能热能、陆上风电和海上可再生能源、电池和储能、热泵和地热能、电解槽和燃料电池、生物气/生物甲烷、碳捕集、利用与封存、电网技术、可持续替代燃料技术，以及先进核能技术、核燃料循环废料最小化和小型模块化反应堆等。

该法案提出目标：到2030年欧盟本土战略性净零技术整体制造能力接近或达到欧盟部署需求的40%，加快推进欧盟2030年气候和能源目标及2050年气候中和，同时提高欧盟工业竞争力，创造高质量就业机会，支持欧盟实现能源独立。

此外，2027年启动EU ETS II，道路交通和建筑部门建立碳市场后，将进一步带动包括分布式光伏、电动车、充电与储能设施市场扩大，中国企业应尽早考虑在欧洲投资建设生产基地。以电动车为例，根据高盛研究部预测，2027年后欧盟将超过中国，成为全球最大的电动车市场。

最后，中国在可再生电力、绿氢以及碳捕集与封存利用领域具有技术和市场规模上的优势，有利于中欧在能源转型领域的投资和贸易合作，以对冲“贸易壁垒”风险。为欧洲企业在华建厂提供绿色能源配套，将有助于欧洲清洁产业的投资和落地，以消除CBAM对欧盟出口的影响。例如，巴斯夫已于2022年完成了100亿欧元的中国投资，同时也与国家电投签订了为期25年的绿电供应框架协议。

3.顺势而为，通过“高质量零碳转型”突破发展瓶颈

按照欧盟CBAM时间表（2023年10月启动、2026年正式实施，2034年全面运行），正是中国经济发展实现碳脱钩，进入零碳转型和高质量发展路径的关键时期。

中国企业在制定零碳目标和路线图时应按照自己的节奏，并参照CBAM时间表完成关键脱碳能力建设：

• 2023年10月CBAM过渡期启动后，中国的钢铁和铝产品出口将需要向欧洲进口商申报产品碳排放报告。相关行业应加强与欧盟进口企业交流，应尽早规划应对策略，提升产品的碳排放核算能力，并掌握CBAM证书购买等操作要求。

• 2025年底前，企业应建立核心产品的价值链碳排放核算体系，尤其应重视采用年度更新的排放因子，以准确反应中国能源脱碳和上游原料降碳的进展。对于可能面向欧盟市场出口的产品，企业也应熟悉包括PEF等欧盟产品环境足迹信息披露规范。此外，企业应尽早参与电力市场、熟悉电力市场各种合约（长期合约与现货），提升负荷柔性调节能力，储备优质绿电来源，并通过“平价绿电红利”获得赋能。

• 2035年底前，大部分企业均可以实现碳排放强度减半。对于需要热力的企业，应结合智能制造水平，提升电能在能耗结构中的占比，探索将热泵、熔盐储热、等离子热风炉等新型电加热技术与核心工艺的结合，以加速热力脱碳。对于化工产品而言，应注意探索基于绿色甲醇、CO2合成乙烯等碳中性原料的技术适用性，建立不依赖化石原料来源的备选技术路线。

零碳目标“新共识”下，新能源、新材料、新智能等“低碳经济新要素”为企业发展提供了“新动能”。

截止2022年底，中国可再生能源装机规模达到12.13亿千瓦，占全国发电总装机47.3%，历史性地超过了煤电装机容量。到2023年3月底，光伏电站累计装机规模已经超过水电，成为火电之外第二大电源。根据国际能源署预测，中国可再生能源发电量在2027年可能会超过煤电，成为最大的电力来源。自2021年以来，中国新能源产业已经进入“平价时代”，其背后是“低碳生产力”的系统性扩散。

在过去的12年中，光伏产业发展得到了快速发展，光伏平准化发电成本下降了90%，度电储能成本下降了85%以上在。在“新能源-新材料-新智能-新工艺”的驱动下，中国企业已经在风电、光伏和动力电池行业占据产业链主导地位。中国企业已经可以通过电力市场购买比火电更经济的“绿电”。

包括苹果、宝马等众多国际企业也都注意到了中国供应链“降碳降本”的潜力，在中国的运营和价值链上建立长期的绿电来源、提升智能制造与能效水平，从而改善成本结构。

• 一方面，中国企业正在从“零碳经济红利”中获得“新动能”，以实现高质量发展。这一红利让“负成本降碳”成为了现实，并为中国企业在海外市场上重塑“绿色品牌”提供了支撑。

• 另一方面，“零碳经济红利”下，必然会涌现出一批能够加速社会低碳转型的新产品和服务。企业需要寻找并开发零碳商业机会，通过产业协同演化，重塑产业生态圈，并持续探索放大自身“碳手印”——即产品在用户使用过程中所能带来的低碳替代或零碳替代效果。通过创建细分场景的“零碳解决方案”，企业可以实现“零碳破局”。

结语：

我们发现，企业高质量零碳转型具有“负成本-零排放-正增长”的特征。企业应避免过度解读CBAM等“外部事件”，而应将注意力放在自身，通过“持续降低碳足迹和寻求放大碳手印”，抓住未来十年的“零碳经济红利”。

参考文献：

1.ESG，sandbag.碳边境调节机制影响及地缘政治风险分析，2021-08

2.绿色创新发展中心.碳边境调节机制：进展与前瞻，2022

3.段茂盛，陶玉洁（清华大学）等，欧盟碳边境调节机制与中国政策设计选择、潜在应对措施及可能影响，2021

4.韩立群.欧盟碳关税政策及其影响.现代国际关系,2021-05-20

5.许英明,等.欧盟碳边境调节机制对中欧贸易的影响及中国对策.国际经济合作,2021-09-20

6.庞军,常原华.欧盟碳边境调节机制对我国的影响及应对策略.可持续发展经济导刊,2023-02-16

7.UNCTAD, A European Union Carbon Border Adjustment Mechanism: Implications for developing countries,2021

8.The University of Cambridge Institute for Sustainability Leadership, On the Borderline: The EU CBAM and its place in the world of trade EU carbon border adjustment mechanism Implications for climate and competitiveness,2021